Обсуждаемый в Думе закон о контроле над расходами чиновников не помешает коррупционерам покупать люксовые иномарки и недвижимость
В сентябре Госдума может принять во втором чтении законопроект о контроле над расходами чиновников. Внесенный еще президентом Дмитрием Медведевым, документ легко прошел первое чтение. Его появление объяснялось необходимость работы над ошибками. В марте, меньше чем за месяц до его внесения Медведев признал, что трехлетняя кампания по внедрению декларирования доходов и имущества, преподносившегося как один из ключевых антикоррупционных инструментов, «дала почти нулевой эффект».
Неудача не стала неожиданностью для экспертов. Процедура декларирования, внедренная в 2008-2009 годах, изначально не позволяла добиться значимых результатов. В ней не были заложены механизмы какого бы то ни было применения декларируемой информации. Законодательство не предусматривало ни сопоставления стоимости задекларированного имущества с полученным доходом, ни анализа деклараций на предмет наличия конфликта интересов. Декларации проверялись — и то не регулярно — только на полноту и достоверность. Таким образом, если государственный служащий честно указывал в декларации, что приобрел недвижимость или транспортные средства, стоимость которых многократно превышает задекларированные им доходы, он оставался полностью чист перед законом. Нельзя было потребовать с него объяснений, а уж тем более привлечь его к ответственности.
Чтобы декларирование могло в принципе приносить результаты, нужно было как минимум внедрить давно уже известный в мировой практике институт ответственности за «незаконное обогащение». Его смысл в том, что чиновника наказывают не только за доказанный факт совершения коррупционного правонарушения, но и за увеличение активов (приобретение имущества, прирост сбережений), превышающее законные доходы, которое он не может разумным образом обосновать. К внедрению подобных мер нашу страну стимулировала и 20-я статья Конвенции ООН против коррупции.
Внесенный законопроект как раз и направлен на то, чтобы сведения, собираемые в ходе декларирования, не просто лежали мертвым грузом в личных делах, а реально применялись на практике для выявления несоответствия расходов и официальных доходов. На уровне замысла это можно только одобрить. Однако предложенная в проекте процедура даже после ее общественного обсуждения вызывает множество вопросов. Существует большой риск того, что под видом реализации правильной идеи будет утвержден неэффективный порядок, который сам по себе станет препятствием для реального контроля за расходами.
Стоит для начала разобраться: а нужна ли вообще отдельная процедура декларирования расходов. Нельзя ли обойтись внесением изменений в действующий порядок представления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера?
Сведения о приобретении недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг можно получать уже сейчас. Для этого достаточно сопоставить представленную должностным лицом Справку о доходах, имуществе и обязательствах с предыдущим подобным документом. Единственное, чего действительно не хватает в действующей процедуре, это указания стоимости приобретенного имущества. Однако для исправления этого недостатка достаточно скорректировать форму справки. Нет необходимости вводить отдельный порядок сбора и проверки уже и так собираемой информации.
Показательно, что в зарубежных странах отдельного декларирования расходов не существует. Контроль за расходами осуществляется в рамках единой процедуры декларирования путем систематического сопоставления стоимости приобретенного должностным лицом имущества (иногда услуг) с официальным доходом.
Крайне сомнителен и предложенный порядок расчета лимита (официального дохода), с которым сопоставляется стоимость сделки. Законопроект предписывает предоставлять сведения о расходах, связанных с совершением каждой сделки по приобретению определенных видов имущества на сумму, превышающую общий доход должностного лица, и его супруги (супруга) по основному месту их службы (работы) за три последних года, предшествующих совершению сделки.
Во-первых, не вполне понятно, почему за основу берется доход по основному месту службы (работы). Имущество может быть приобретено на средства, полученные из иных — при этом вполне законных — источников, например за счет дохода от работы по совместительству, от продажи ценных бумаг и т. д. Правильнее было бы сопоставлять стоимость приобретений с общим доходом, тем более что сведения о нем должностные лица и их супруги ежегодно декларируют.
Во-вторых, неясно, почему лимит рассчитывается исходя из дохода за три предшествующих года. Едва ли возможно, чтобы все средства, полученные должностным лицом в течение трех лет, остались в его распоряжении: что-то обязательно уйдет на текущие расходы, будет отложено в качестве банковских сбережений и т. д. Не следует ли отталкиваться от реальной суммы, которой в течение года должностное лицо и его супруга (супруг) располагали для совершения покупок? Как и у всякого другого человека, эта сумма складывается из полученного за год дохода, средств, снятых с банковских счетов и взятых кредитов. Зафиксировать эту сумму не составляет труда — соответствующие сведения также ежегодно декларируются должностными лицами.
Подход к расчету лимита, предложенный в законопроекте, приведет к неэффективному контролю. Из-под него может выпасть существенная часть дорогостоящих покупок. Приведем простой пример. Предположим, совместный доход должностного лица и его супруги составляет 2 млн рублей в год — вполне реальная сумма, даже если мы рассматриваем доход по основному месту службы (работы). В этом случае должностное лицо будет декларировать только сделки свыше 6 млн рублей. В отношении этих лиц контроль за расходами не будет распространяться на покупку многих престижных автомобилей и даже на некоторые объекты недвижимости.
К тому же такой порядок создает дополнительные препятствия для общественного надзора, в частности, для СМИ, желающих инициировать проверку соответствия расходов того или иного чиновника его доходам. Сейчас основным источником открытой информации о доходах должностного лица являются сведения, размещаемые на ведомственных сайтах. Однако в этих материалах указывается только совокупный доход — доход по основному месту службы отдельно не публикуется. Кроме того, очень часто декларации двух-трехлетней давности либо полностью отсутствуют на сайтах, либо размещаются таким образом, что найти их весьма непросто. Поэтому не вполне понятно, каким образом СМИ и представители общественности смогут рассчитать допустимый лимит, чтобы сопоставить его с ценой приобретенного должностным лицом имущества.
Еще один важный вопрос — на какие именно сделки предполагается распространить контроль. Законопроект обязывает должностные лица декларировать только сделки по приобретению имущества. При этом не учитывается, что незаконно приобретенные средства могут расходоваться не только на покупку недвижимости, транспортных средств и ценных бумаг. В частности, они могут откладываться в виде банковских сбережений. Если закон будет принят в нынешней редакции, контролирующие органы не смогут задать вопросы государственному служащему, открывшему новый счет в банке на сумму, превышающую задекларированный годовой доход или даже доход за три года.
Предлагаемый механизм контроля сделок по приобретению имущества также далек от совершенства. Контроль планируется распространить только на единичные сделки, стоимость которых превышает установленный лимит. Между тем легко представить ситуацию, когда стоимость каждого приобретения будет меньше закрепленной в законе суммы, но при этом общая стоимость всех приобретений за отчетный период существенно превысит располагаемые средства чиновника и членов его семьи. Продолжая предыдущий пример, при совокупном ежегодном доходе 2 млн рублей должностное лицо обязано будет сообщить о приобретении одного автомобиля стоимостью 6 млн + 1 рубль, но при этом не должно рассказывать о приобретении 10 автомобилей стоимостью 5 900 000 рублей каждый. Помимо прочего это будет подталкивать недобросовестных должностных лиц к «дроблению» сделок.
Наконец, многие этапы процедуры просто не прописаны в тексте законопроекта. Вместо этого приведены ссылки на подзаконные правовые акты, которые только предстоит разработать. При этом отсылочные нормы касаются основополагающих элементов системы контроля за расходами. В частности, отдельно должен быть определен порядок представления сведений о совершенных сделках. Понятно, что и сейчас механизм рассмотрения законопроектов в Думе не является гарантией их высокого качества. Однако введение антикоррупционных мер подзаконными актами без публичного обсуждения лишь повышает шансы принятия ошибочных решений.
Алексей Конов, начальник отдела управления государственной службой Института государственного и муниципального управления ВШЭ
